Beamtenverhältnis: Grundzüge des beamtenrechtlichen Dienstverhältnisses

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Grundzüge des beamtenrechtlichen Dienstverhältnisses

Das Dienstverhältnis von Beamten wird in hohem Maße von den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums des Art. 33 Abs. 5 GG geprägt. Aus den her gebrachten Grundsätzen ergibt sich eine Vielzahl von Rechten und Pflichten für Beamte, die in zahlreichen bundes- und landesrechtlichen Normen einfachgesetzlich ausgestaltet sind. In den folgenden Abschnitten sollen die Grundzüge des beamtenrechtlichen Dienstverhältnisses dargestellt und einige wesentliche Rechte (siehe Kapitel Individuelle Rechte der Beamtinnen und Beamten) und Pflichten (siehe Kapitel Pflichten der Beamtinnen und Beamten) von Beamten näher erläutert werden.

Der Begriff „Beamter“ ist vielschichtig. So lassen sich Beamte z. B. nach dem Dienstherrn in Landes- oder Bundesbeamte oder nach der beruflichen Inanspruchnahme in Berufsbeamte und Ehrenbeamte einteilen. Die folgende Abbildung vermittelt eine Übersicht über die Möglichkeiten bei der Einteilung der Beamten.

Einteilung der Beamten

Aufgrund der großen Bandbreite von Regelungen erfolgen alle nachfolgenden Erläuterungen exemplarisch für Bundesbeamte. Etwaige Länderregelungen werden wegen ihrer Vielfalt nur angerissen. Die wesentlichen Prinzipien des Beamtenrechts gelten jedoch für alle Beamtinnen und Beamten.

 

Begründung eines Beamtenverhältnisses

Die Begründung eines Beamtenverhältnisses ist von einigen Voraussetzungen abhängig. Es ist zwischen sachlichen und persönlichen Voraussetzungen der Bewerber zu unterscheiden. Laut § 5 BBG ist die Berufung in das Beamtenverhältnis nur zulässig zur Wahrnehmung von hoheitsrechtlichen Aufgaben oder solchen Aufgaben, die aus Gründen der Sicherung des Staat es und des öffentlichen Lebens nicht ausschließlich Personen übertragen werden dürfen, die in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis stehen. Unter den Begriff „hoheitsrechtliche Aufgabe“ fallen beispielsweise Tätigkeiten, bei denen Behörden mit „Befehl“ und „Zwang“ arbeiten können (z. B. Polizei, Justiz, Finanz wesen). Die Ernennung zum Beamten setzt jedoch auch voraus, dass bei der jeweiligen Dienststelle oder Behörde Planstellen eingerichtet sind und diese für Bewerber/innen zur Verfügung stehen. Mit anderen Worten: Es muss ein Dienstposten mit hoheitsrechtlichen Aufgaben frei sein und die Tätigkeit muss der Sicherung des Staates oder des öffentlichen Lebens dienen. Für die Berufung in das Beamtenverhältnis müssen Bewerberinnen und Bewerber eine Reihe persönlicher Voraussetzungen erfüllen. Hierzu gehören nach § 7 BBG
- die deutsche Staatsangehörigkeit bzw. die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats der Europäischen Union (vertragliche Erweiterung auf weitere Staaten gegeben)
- die Gewähr, jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes einzutreten, und
- die für die entsprechende Laufbahn vorgeschriebene Vorbildung bzw. die durch Lebens- und Berufserfahrung erworbene erforderliche Befähigung.

EU-Angehörige im deutschen Beamtenverhältnis

Mit dem 10. Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom Dezember 1993 hat der deutsche Gesetzgeber die rechtlichen Voraussetzungen geschaffen, dass EU-Angehörige, die nicht im Besitz einer deutschen Staatsangehörigkeit sind, in ein Beamtenverhältnis berufen werden können. Ausgangspunkt für diese Öffnung des bundesdeutschen Beamtenrechts war Art. 48 des EWG-Vertrags, der die Freizügigkeit der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in der Europäischen Union gewährleistet. Allerdings ist nach § 7 Abs. 2 BBG die deutsche Staatsangehörigkeit nach wie vor Voraussetzung für die Ernennung ins Beamtenverhältnis, „wenn die Aufgaben es erfordern“. Nach einer Anwendungsempfehlung des Bundesinnenministeriums vom 2. Juli 1996 zählt hier zu der so genannte Kernbestand staatlicher Aufgabenwahrnehmung (z. B. he raus gehobene Funktionen im Leitungsbereich von Bundes- und Landesbehörden).

 

Ernennung

Das Beamtenverhältnis als öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis kommt nicht aufgrund eines Arbeitsvertrags zustande, sondern durch einen „einseitigen staatlichen Hoheitsakt“. Dieser Verwaltungsakt ist das Aushändigen der Ernennungsurkunde. Die Ernennung ist mitwirkungsbedürftig, denn sie bedarf der Zustimmung des zu Ernennenden. Die Ernennung legt die rechtliche Stellung in ihren Grundlagen fest. Sie ist zum Zwecke der Rechtssicherheit und Klarheit an strenge Formen gebunden. Zu nächst bedarf es einer Ernennungsurkunde, die bestimmte, im Gesetz (§ 10 Abs. 2 BBG) zwingend vorgeschriebene Angaben enthalten muss. Die Ernennung wird mit dem Tag der Aushändigung der Urkunde wirksam, sofern in ihr nicht ein späterer Zeitpunkt angegeben ist.

Einer Ernennung bedarf es nach § 10 Abs. 1 BBG
- zur Begründung des Beamtenverhältnisses,
- zur Umwandlung eines Beamtenverhältnisses in ein anderes (z. B. vom Beamten auf Widerruf zum Beamten auf Probe),
- bei Verleihung eines anderen Amtes mit anderem Endgrundgehalt und an derer Amtsbezeichnung (z. B. bei Beförderung),
- zur Verleihung eines anderen Amtes mit anderer Amtsbezeichnung beim Wechsel der Laufbahngruppe (z. B. Aufstieg).

Auch was den Inhalt der Ernennungsurkunde angeht, gilt es, die vorgeschriebenen Formen strikt einzuhalten. So muss eine Ernennungsurkunde beispielsweise Folgendes enthalten:
- Bei der Begründung des Beamtenverhältnisses den Hinweis „unter Berufung in das Beamtenverhältnis“ sowie den Zusatz „auf Lebenszeit“, „auf Probe“ oder „auf Widerruf“.
- Bei der Umwandlung des Beamtenverhältnisses in ein anderes dessen Art sowie den Zusatz „auf Lebenszeit“, „auf Probe“ oder „auf Widerruf“.
- Bei der Verleihung eines Amtes die Amtsbezeichnung.

Das Recht, Bundesbeamte zu ernennen, steht nach Art. 60 GG dem Bundespräsidenten zu, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, oder er die Ausübung dieser Befugnis nicht anderen Stellen übertragen hat. Bei der Ernennung können vielfältige Fehler unterlaufen, was allerdings auch nicht weiter verwunderlich ist bei einem derart formgebundenen Verwaltungsakt.

 

Dauer

Das Beamtenverhältnis ist in der Regel „auf Lebenszeit“ angelegt. Eine Anstellung auf Lebenszeit ist jedoch nur dann zulässig, wenn Beamtinnen und Beamte die persönlichen Grundvoraussetzungen erfüllen und ihre Bewährung in einer Probezeit nachgewiesen haben.

In das Beamtenverhältnis auf Widerruf kann berufen werden, wer den vorgeschriebenen Vorbereitungsdienst ableisten soll. Das sind im Regelfall Dienstanfänger/innen, die nach Abschluss der Schulbildung eine „Ausbildung“ im öffentlichen Dienst beginnen (z. B. Assistenten-/Inspektorenanwärterinnen und -anwärter). Beamter auf Probe wird, wer den jeweils vorgeschriebenen Vorbereitungsdienst abgelegt und die entsprechende Laufbahnprüfung bestanden hat.

Beamte auf Zeit (nicht zu verwechseln mit der Übertragung von Führungsfunktionen auf Zeit) können für eine bestimmte Amtszeit – zumeist zwischen sechs und zwölf Jahre – zur hauptberuflichen Dienstleistung für hoheitsrechtliche Auf ga ben verpflichtet werden. Gesetzlich ist dieser Kreis eng begrenzt. Im Bereich des Bundes sind sie äußerst selten, in Ländern und Gemeinden sind viele Bürgermeister, Beigeordnete usw. Beamte auf Zeit.

Führungsfunktion „auf Probe“

Das Bundesbeamtengesetz sieht seit Juli 1997 die Möglichkeit vor, Führungsfunktionen auf Probe zu übertragen. Der Begriff „auf Probe“ hat aber nichts mit der sonstigen status- und laufbahnrechtlichen Probezeit eines Beamten zu tun. Beim Bund können folgende Führungsfunktionen auf Probe übertragen werden:
- Abteilungs- und Unterabteilungsleiter/innen in obersten Bundesbehörden und
- Behördenleiter/innen, deren Amt der B-Besoldung zugeordnet ist (gilt auch für bundesunmittelbare Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts).

Die regelmäßige Probezeit beträgt zwei Jahre, allerdings kann die oberste Dienstbehörde eine Verkürzung zulassen. Die Mindestprobezeit von einem Jahr darf nicht unterschritten werden. Zeiten, in denen Beamten die leitende Funktion bereits übertragen worden ist, können auf die Probezeit angerechnet werden. Eine Verlängerung der Probezeit ist nicht möglich. Für die Übertragung einer Führungsfunktion auf Probe kommen nur Lebenszeitbeamte in Betracht.

Vom Tage der Ernennung an ruhen für die Dauer der Probezeit die Rechte und Pflichten aus dem bisherigen Amt (mit Ausnahme der Verschwiegenheitspflicht und des Verbots der Annahme von Geschenken und Belohnungen). Mit dem Zeitpunkt der Übertragung der Führungsfunktion auf Probe beginnt auch der Anspruch auf die er höhte Besoldung. Bei erfolgreichem Abschluss der Probezeit soll das Amt auf Dauer übertragen werden. Wird das Amt nicht auf Dauer übertragen, endet auch der Anspruch auf die Besoldung, die mit der Leitungsfunktion verbunden war. In diesem Fall lebt das „ruhende Beamtenverhältnis“ wieder auf.

Versetzung, Abordnung, Zuweisung und Umsetzung

Versetzung, Abordnung und Zuweisung sowie Umsetzung sind die beamtenrechtlichen Instrumente für Personalentwicklung und -steuerung. Die Versetzung, Abordnung und Zuweisung von Beamtinnen und Beamten sind in den §§ 27 bis 29 BBG gesetzlich geregelt. Dagegen ist die Umsetzung in Rechtsfortbildung durch die Rechtsprechung entwickelt worden. Die Umsetzung ist nach der gängigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine rein organisationsinterne Maßnahme einer Behörde und daher kein Verwaltungsakt.
Versetzung sowie Abordnung und Zuweisung sind hingegen Verwaltungsakte, also Maßnahmen des Dienstvorgesetzten, die auf eine Außenwirkung gerichtet sind. Unbeachtlich dieser Unterscheidung haben betroffene Beamtinnen und Beamte die Möglichkeit, sich gegen alle Maßnahmen gerichtlich zur Wehr zu setzen.

Versetzung

Eine Versetzung (§ 28 BBG) kann aus dienstlichen Gründen oder auf Antrag des Beamten erfolgen. Die Versetzung auf Antrag ist lediglich an die Voraussetzung geknüpft, dass der Betroffene die Befähigung für das erstrebte Amt besitzt. Die Entscheidung des Dienstvorgesetzten über ein Versetzungsgesuch erfolgt nach pflichtgemäßem Ermessen. Das bedeutet, dass es keinen grundsätzlichen Anspruch des Antragstellenden auf Versetzung gibt. Nur in besonderen Ausnahmefällen (z. B. bei schwerwiegenden persönlichen Gründen) kann im Einzelfall ein Versetzungsgesuch unabweisbar sein.

Die Versetzung aus dienstlichen Gründen ist auch ohne Zustimmung des Beamten möglich. Dabei kann der Beamte im Rahmen einer Versetzung sogar verpflichtet sein, an Weiterbildungsmaßnahmen teilzunehmen, sofern er nicht die Befähigung für das Versetzungsamt besitzt (§ 28 Abs. 3 BBG).

Die Versetzung aus dienstlichen Gründen stellt somit einen Eingriff ins berufliche und private Leben des Betroffenen dar. Sie ist daher gemäß dem Rechtsstaatsprinzip an gesetzliche Voraussetzungen gekoppelt. Der Betroffene ist vor der Versetzungsentscheidung anzuhören. Die Versetzung muss durch dienstliche Bedürfnisse begründet sein. Diese sind gegen die privaten Belange des betroffenen Beamten abzuwägen. Allerdings haben die dienstlichen Belange grundsätzlich Vorrang. Weiterhin muss das Amt, in das versetzt werden soll, gleichwertig sein. Dies gilt nicht bei Auflösung einer oder Verschmelzung mehrerer Behörden.

Abordnung

Im Gegensatz zur Versetzung (§ 27 BBG) ist die Abordnung nur vorübergehend angelegt. Das bedeutet, dass eine Rückkehr zur abordnenden Stelle vorgesehen sein muss. In der Praxis wird die Abordnung allerdings oft zur Vorbereitung einer endgültigen Versetzung genutzt.

Während der Dauer der Abordnung hat der Beamte zwei Dienstvorgesetzte mit unterschiedlichen Kompetenzen. So bleibt die Stammdienststelle für alle statusrechtlichen Angelegenheiten zuständig (z. B. Beförderung). Die neue Beschäftigungsstelle ist hingegen für arbeitsorganisatorische Belange zuständig (z. B. dienstliche Weisungen oder Urlaub). Die Abordnung kann ganz oder nur teilweise erfolgen. Sie ist an ähnliche Voraussetzungen geknüpft wie die Versetzung. Auch die Abordnung kann ohne Zustimmung des betroffenen Beamten für bis zu zwei Jahre erfolgen, sofern die neue Tätigkeit aufgrund der Vorbildung oder der Berufsausbildung des Beamten zumut bar ist – selbst dann, wenn das neue Amt nicht dasselbe Endgrundgehalt hat. Bei einer Abordnung zu einem anderen
Dienstherrn kann auf das grundsätzlich bestehende Zustimmungserfordernis verzichtet werden, sofern die Abordnung die Dauer von fünf Jahren nicht überschreitet und die neue Tätigkeit einem Amt mit demselben Endgrundgehalt entspricht.

Zuweisung

Eine Unterform der Abordnung ist die Zuweisung (§ 29 BBG). Sie wird als ab ordnungsähnliche Beurlaubung angesehen. Kennzeichnend für die Zuweisung ist die Übertragung einer Tätigkeit bei einer öffentlichen Einrichtung außerhalb des Anwendungsbereichs des Beamtenrechts (z. B. in Anstalten oder Stiftungen). Diese Zuweisung bedarf grundsätzlich der Zustimmung des betroffenen Beamten und ist nur zulässig, wenn ein dienstliches oder öffentliches Interesse vorliegt und seine Verwendung amtsgemäß erfolgt. Sofern ein öffentliches Interesse vorliegt, ist die Zuweisung auch zu einer anderen Einrichtung möglich (z. B. zu einem Unternehmen der öffentlichen Hand, das in privater Rechtsform geführt wird).

Für Beamtinnen und Beamte bei den Nachfolgeunternehmen der Deutschen Post (Post, Postbank und Telekom) gilt die besondere Regelung des § 4 Postpersonalrechtsgesetz. Danach kann eine Zuweisung auch ohne Zustimmung der Beschäftigten zu Tochter unternehmen erfolgen.

Umsetzung

Die Umsetzung ist von der Rechtsprechung als Instrument für einen organisationsinternen Wechsel der Tätigkeit innerhalb einer Behörde entwickelt worden. Hierzu zählt eine Vielzahl von Maßnahmen, „die zur Erhaltung und Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung unerlässlich sind.“

Voraussetzung der Umsetzung ist lediglich, dass der Aufgabenbereich des neuen Dienstpostens dem abstrakten Aufgabenbereich des statusrechtlichen Amtes entspricht. Im Übrigen hat der Dienstvorgesetzte auch bei der Umsetzung nach pflichtgemäßem Ermessen zu handeln. Allerdings sind ihm grundsätzlich sehr weite Grenzen gesetzt.

 

Rechtsschutzmöglichkeiten

Betroffene Beamtinnen und Beamte können gegen eine gegen ihren Willen ausgesprochene Versetzung, Abordnung, Zuweisung oder Umsetzung gerichtlich vorgehen. Die Klage ist nach erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens beim Verwaltungsgericht einzureichen.

Es ist jedoch zu beachten, dass Widerspruch und (Anfechtungs-)Klage gegen die Abordnung und Versetzung gemäß § 126 Abs. 4 BBG keine aufschiebende Wirkung entfalten. Dies gilt auch für die nicht explizit im Gesetz genannte Umsetzung. Das heißt, dass die Betroffenen zu nächst der entsprechenden Maßnahme Folge leisten müssen und so mit in eine neue, möglicherweise ungewünschte Lebenssituation gedrängt werden (besonders wenn mit der Maßnahme ein Orts wechsel verbunden ist). Wegen der oftmals langwierigen Verfahren vor den Verwaltungsgerichten kann auch eine Rückgängigmachung nach zwar erfolgreichem, aber jahrelangem Rechtsstreit zu neuen Härten führen. Oft haben Betroffene dann gar kein Interesse mehr, auf ihre alte Position zurückzukehren. De facto bedeutet dies eine Verkürzung des Rechtsschutzes. Daher ist es für Betroffene überlegenswert, die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Klage vor dem Verwaltungsgericht

Übersicht zu Versetzung, Abordnung, Zuweisung und Umsetzung

 

einzufordern. Dies muss zusätzlich (neben der Klage) beantragt werden und sollte dann sinnvollerweise mit dem Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz (einstweilige
Anordnung) verbunden werden.

Beendigung des Beamtenverhältnisses

Für die Beendigung des Beamtenverhältnisses gibt es verschiedene Tatbestände, die in den Paragraphen 30ff. BBG aufgeführt sind. Der gebräuchlichste Beendigungsgrund ist der Eintritt in den Ruhestand. Die folgende Abbildung gibt einen Überblick über die Beendigungsgründe.

 

Entlassung

Kraft Gesetzes geht die Beamteneigenschaft verloren, wenn man
- nicht mehr Deutscher im Sinne des Grundgesetzes und nicht im Besitz einer Staatsangehörigkeit eines anderen Mitgliedstaates der Europäischen Union ist,
- in ein öffentlich-rechtliches Dienst- oder Amtsverhältnis zu einem anderen Dienstherrn tritt, sofern gesetzlich nichts anderes bestimmt ist (gilt nicht für den Eintritt in ein Beamtenverhältnis auf Widerruf).

Beamtinnen und Beamte können jederzeit ihre Entlassung verlangen. Hierzu bedarf es einer schriftlichen Erklärung gegenüber dem Dienstvorgesetzten, die innerhalb von zwei Wochen noch zurückgenommen werden kann, wenn die Entlassungsverfügung noch nicht ausgehändigt wurde. Die Entlassung wird in aller Regel zum beantragten Zeitpunkt ausgesprochen.

Eintritt in den Ruhestand

Der Eintritt in den Ruhestand erfolgt kraft Gesetzes mit Ablauf des Monats, in dem Beamtinnen und Beamte die für sich jeweils geltende Altersgrenze erreicht haben. Die Regelaltersgrenze ist nach § 51 auf das 67. Lebensjahr festgelegt worden. Für einzelne Beamtengruppen können vom Gesetzgeber andere Altersgrenzen bestimmt werden. So ist beispielsweise für die Vollzugsdienste (Feuerwehr) das 60. Lebensjahr festgelegt worden. Auf Antrag können Beamtinnen und Beamte das Dienstverhältnis längstens bis zum 70. Lebensjahr verlängern. Die oberste Dienstbehörde kann bei dringenden dienstlichen Belangen im Einzelfall die Fortführung der Dienstgeschäfte und den Beginn des Ruhestands bis zu drei Jahre hinausschieben.

Beamtinnen und Beamte sind von Amts wegen in den Ruhestand zu versetzen, wenn sie wegen körperlicher Gebrechen oder Schwäche ihrer körperlichen bzw. geistigen Kräfte zur Erfüllung ihrer Dienstpflichten dauernd dienstunfähig sind. Als Dienstunfähigkeit kann auch angesehen werden, wenn infolge Erkrankung innerhalb von sechs Monaten mehr als drei Monate kein Dienst angetreten wurde und keine Aussicht besteht, dass innerhalb weiterer sechs Monate wieder volle Dienstfähigkeit hergestellt ist. Die Feststellung der Dienstunfähigkeit kann auch von Beamtinnen und Beamten eingeleitet werden (Antrag). Der Dienstvorgesetzte kann aufgrund amtsärztlicher Gutachten über den Gesundheitszustand erklären, dass er Beamte für dauernd unfähig hält, ihre Amtspflichten zu erfüllen.

Beamtinnen und Beamte auf Lebenszeit, die schwerbehindert im Sinne des § 1 des Schwerbehindertengesetzes sind und das 60. Lebensjahr vollendet haben, können auch ohne den Nachweis der Dienstunfähigkeit einen Antrag auf Zur-Ruhe-Setzung stellen. Allerdings darf dem Antrag nur entsprochen werden, wenn sie sich da zu verpflichten, aus Beschäftigungen oder Erwerbstätigkeiten nur begrenzte Beträge hinzuzuverdienen. Nicht schwerbehinderte Lebenszeitbeamtinnen und -be amte können auf eigenen Antrag mit Vollendung des 63. Lebensjahres (bis 30. Juni 1997: 62. Lebensjahr) in den vorzeitigen Ruhe stand treten. So genannte politische Beamte (z. B. Staatssekretäre, Ministerialdirektoren) können jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden. Das Recht dazu steht dem Bundespräsidenten zu.

Verlust der Beamtenrechte

Das Beamtenverhältnis endet, wenn Beamtinnen und Beamte in einem Strafverfahren wegen einer vorsätzlichen Tat zu einer Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr oder aber bei einer vorsätzlichen Tat, die nach den Vorschriften über Friedensverrat, Hochverrat usw. strafbar ist, zu einer Freiheitsstrafe von mindestens sechs Monaten verurteilt werden.

Entfernung aus dem Dienst

Das Beamtenverhältnis endet auch, wenn Beamtinnen und Beamte durch Urteil eines Disziplinargerichts aus dem Dienst entfernt werden.

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